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廖小平:大学去行政化四问

时间:2016-08-19 08:33来源:湖南智库网 作者:廖小平 点击:

对大学行政化和去行政化的零星讨论最早见于20世纪90年代,但讨论成汹涌之势是在2009年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 ~2020年)》(以下简称《纲要》)面向社会征求意见之时和2010年《纲要》正式颁布之后。当时的讨论主要在两个领域进行:一是国内媒体“热炒”和全国“两会”期间代表与委员们的“热议”,讨论的焦点就是取消大学的行政级别;二是学术界的讨论和研究,讨论的范围则十分广泛。有趣的是,媒体的“热炒”似乎表明《纲要》一旦颁布,取消大学行政级别则指日可待,且只要取消大学行政级别就万事大吉,感性有余而理性不足,故而热过一阵就偃旗息鼓、雁过无痕了。这自然符合媒体“炒作”的一般规律。而学术界的讨沦虽然迄今无惊人之语,显得平和和理性得多,但研究论文则成井喷之势。

通过对大学行政化的观察,以及对迄今关于大学去行政化讨论的思考,笔者深感中国大学的行政化和去行政化并非那么简单,而是极尽复杂。其复杂性从只见媒体“热炒”、公众“热议”和学界“热论”而政府部门迟迟未见行动,即可见一斑。在中国,对大学去行政化虽不能悲观,但更不能过于乐观。基于此,笔者试图提出有关大学去行政化的四大问题,即“去何种行政化?”“去行政化的主体是谁?”“如何去行政化?”“去行政化需要克服哪些障碍?”等,向方家同仁求教。

一、去何种行政化?

在讨论大学去行政化之始,人们曾经辨析过大学去行政化是否就是去行政管理的问题。其实,这本身就是一个伪命题,因为任何现代社会组织都离不开行政管理,都不可能存在去行政管理的问题。恰恰相反,中国大学的行政管理不是是否应去掉的问题,而是应如何规范和完善的问题。当前中国大学行政管理的不规范和不完善,是大学行政化导致的结果。所谓大学行政管理的不规范和不完善,主要表现就是大学行政管理由工具价值(即为教师、学生和教学、科研服务的价值)异化成了一种目的价值(即自为自利的价值)。这种异化只有在大学行政化的条件下才是可能的,或者说是大学行政化的必然结果。可见,规范和完善的大学行政管理与大学行政化是不能相容的两个问题。大学行政化不仅不等于和无益于大学的行政管理,而且严重地影响和妨碍了规范完善和科学高效的行政管理。因此,大学去行政化并不是一般地要求去掉大学的行政管理,而是指应该去掉大学行政管理的目的价值,规范和完善其工具价值。可见,认为大学去行政化就是去大学的行政管理显然是不对的,至少是不全面的。

那么,大学去行政化究竟是去什么?要回答这个问题,其前提是必须弄清大学行政化究竟表现在哪些方面,或者说,必须弄清大学行政化的真正内涵是什么。当前中国大学的行政化主要表现在三个方面,即大学机构的级别化、大学学术体系的科层化和大学管理者的官僚化。这三个方面构成了当前中国大学行政化的基本内涵和判断依据。因此,大学去行政化相应地就应该是去大学机构的级别化、去大学学术体系的科层化和去大学管理者的官僚化。只有明确了这—点,大学去行政化才能找到根本着九点和落脚点。

去大学机构的级别化。去行政化是否就是去行政级别?这毫无疑问必须作出肯定的回答。大学行政化首先就表现在大学的行政级别上。可以说,大学级别化是大学行政化的要害所在。大学作为一种教育学术机构,本无行政级别之分,更无行政级别之需,可大学的级别化使大学在制度体制上向行政机构蜕变和异化,进而确保了大学的行政化。其直接结果就是大学成为行政机构的附庸,即大学由一个教育学术机构蜕变和异化成了一个行政官僚机构。可见,大学去行政化首要的就是去大学的行政级别。这与媒体“热炒”、公众“热议”和学界“热沦”所关注的焦点是完全一致的。问题在于,在中国,大学去行政化遭遇到了一个具有中国特色的“去行政化悖论”,即大学必须去行政化才能使大学从行政官僚机构回归到教育学术机构,但在全社会都崇拜行政级别的社会环境里,去行政化又必然降低大学的地位。从人们特别是大学领导者和高教研究者对取消大学行政级别后大学必然会遭遇到的“尴尬”和“不便”的深深担忧中,即可见“去行政化悖论”的端倪。何况大学去行政化还必然遇到政府部门协调之艰难和大学既得利益者之不愿。

去大学学术体系的科层化。教学科研体系、行政管理体系和条件保障体系构成了大学的基本结构体系。大学教学科研体系的本质就是其学术性。因此,大学的教学科研体系也就是大学的学术体系,它是大学结构体系的核心和中心。由于现代大学的规模越来越庞大,其组织结构越来越复杂,大学的结构体系也就越来越体现出科层化的特点。或者更准确地说,科层化已成现代大学管理所必需。科层化的特点主要是遵从层级、专业分工、依章行事、理性决策、权责清晰等。科层组织的最终决策权集中于权力的顶层,从而与分散决策、自发形成、自由竞争形成鲜明对照。然而,如果说大学的行政管理体系需要科层化管理的话,那么,大学的学术体系却是与科层化天然对立的,它内在地需要学术自由、学术民主和宽松的教学科研环境。遗憾的是,当前中国大学体系科层化的现状却是:行政管理体系的科层化明显不够规范,从而导致行政管理的效率低下;而不宜科层化的学术体系却按照科层化的要求科层化和行政化了。给教学科研机构及其人员确定相应行政级别,就是大学学术体系科层化的典型表现。由此可见,必须科层化的却不够规范,而不该科层化的却科层化了。显然,大学去行政化的主要方向和内在要求就是去大学学术体系的科层化。

去大学管理者的官僚化。大学机构级别化、大学体系特别是大学学术体系科层化,其逻辑延伸必然就是大学管理者的官僚化。于是,当今中国大学在级别化和科层化的官僚制度支撑下,官本位盛行、以行政手段管理学术事务、行政管理人员高高在上而脱离实际和群众等等大学管理者的官僚作风、官僚习气和官僚化现象弥漫于大学校园。如果说,大学行政管理体系中的人们难免于官僚化的话,那么,即使在学术体系中的人们的官僚化也已不是什么新鲜事,学术权力已经“参照”行政权力来运行,成为了行政权力的翻版,于是,行使学术权力者就不可避免地沾染大量行政权力的官僚习气和做派。毫无疑问,去大学管理者的官僚化应该是大学去行政化的题中必然之义。

二、去行政化的主体是谁?

那么,大学去行政化的主体是谁?迄今为止,还未发现有对此问题加以讨论者。这应该是大学去行政化不得不直接面对的重大问题,也是在实施大学去行政化的操作时必须首先解决的关键问题。遗憾的是,不论是政府政策制定还是学界对策建议,迄今都未触及到这个问题。但这并不意味着这个问题不重要,恰恰相反,这是大学去行政化十分尖锐但必须首先回答的前提性问题,即究竟是谁最有责任、最有能力推进和实现中国大学去行政化的问题。不过,令人困窘的是,要回答这个问题还真的不容易。这也许是大学去行政化已明确写入政府文件多年却迟迟不见行动的重要原因。

大学去行政化的主体无非是两个:一是党和政府,二是大学白身。但这两个主体在大学去行政化中都存在着自身的特定考量和局限。

党和政府是且应该是大学去行政化的首要主体。其原因在于:其一,大学去行政化有两个方面,一是去大学外部行政化,一是去大学内部行政化。就大学外部而言,党和政府应该充分尊重大学办学自主权,取消和制止政府对大学的不当干预,为大学自主办学提供良好的宽松的社会和法制环境。其二,不容讳言,因为党和政府在大学行政化过程中曾经起过并仍在起着关键作用,因此,解铃还须系铃人,赋予大学及其管理者行政级别者,恰恰应该是取消大学及其管理者行政级别、从而实现大学去行政化的首要主体。其三,党和政府最有责任和最有能力使大学去行政化。人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新是大学的四大职能。为了使大学更好地履行和完成这四大职能,党和政府有责任扫除一切妨碍大学履行和完成四大职能的制度体制机制障碍,其中最核心和最关键的就是要去掉大学的行政化,因为大学行政化是当前中国大学履行和完成大学职能的最大拦路虎;同时,由于政府是公立大学的举办者,掌握着大学的办学资源,且所有大学都必须坚持党的领导和社会主义办学方向,因此,党和政府也最有能力实现大学去行政化。当然,必须看到,党和政府要真正成为大学去行政化的主体,其认识论前提是必须改变对大学的认识和定位,把大学作为教育学术机构而不是行政官僚机构来对待,并使大学回归自身。

然而,党和政府作为大学去行政化的主体,面临两个主要障碍:一是政府部门会真正自愿放弃应该放弃的权力吗?至少从目前的情形看,似乎看不到政府部门有此意愿,更没有看到实际行动。相反,在大学的用人、职称评审、分配制度等方面,政府部门对大学的直接干预并无减小和减轻的迹象。二是政府部门之间的协调如何可能?譬如,教育部门提出了取消大学行政级别的议题,人社部门和编制部门能够跟进取消大学行政级别的机构和编制核定吗?组织部门能够跟进取消大学校长(和所有大学校领导)的行政级别吗?不仅如此,取消大学及其管理者行政级别后如何破解上面提到的“去行政化悖沦”?又如何加强对大学的领导和管理?看来,这些问题还没有且难以得到积极的回应。

大学自身是大学去行政化的直接主体。这又要分为去大学外部行政化的主体和去大学内部行政化的主体两个方面。其一,就大学作为去外部行政化的主体而言,大学深受大学外部行政化之苦,但这特指大学外部行政化之中的行政干预而言也许更为准确。因为当前政府及其部门对大学办学的直接干预显而易见却积重难返,大学对此怨声载道却无可奈何,大学无时无刻不在希望摆脱大学外部行政化之困。可见,就大学外部的行政化而言,大学自身作为去行政化的主体实际上难以发挥作用,即大学自身作为去行政化的主体被“悬置”了。其二,如果同样将去大学行政化的矛头指向大学内部,即将大学作为去大学内部行政化的主体,情形又将如何?在这里,就大学内部的行政化而言,大学自身作为大学去行政化的主体,应该是最具革命性的因素,但事实上却遇到了令人尴尬的情形:一方面,普通教职工作为去行政化的主体在面对大学内部的行政化时,与大学自身面对大学外部的行政化时,其情形完全是一样的,即是被“悬置”的;另一方面,大学校长(含大学所有管理者)是行政化的最大受益者,他们在反对大学外部的行政化时,理论上却是大学去内部行政化的最大障碍;即使对去大学外部的行政化,大学管理者作为主体也只限于要求去外部行政化中的行政干预,而不是外部行政力量对大学及其管理者行政级别的行政任命,后者恰恰是大学管理者所需要和追求的。

对于大学去行政化,虽然既有了领导人的讲话和指示,也有了政府文件规定,但却见不到实际行动,也许是在大学去行政化的“主体”问题上即究竟谁来主导大学去行政化的问题上卡了壳。不论是政府部门还是大学自身,作为大学去行政化的两大主体,其实都还没有做好去大学行政化的准备。看来,仅以发布某个“纲要”或作个什么规定,或领导人作了重要指示和重要讲话,对于大学去行政化仍然是远远不够的。指望通过某个规定或领导人的指示达到大学去行政化的目的,其本身就是行政化的表现。因此,大学要去行政化,首先必须明确和解决大学去行政化的主体问题。

三、如何去行政化?

“如何去行政化”的问题,即大学去行政化的路径问题,同时也是大学去行政化所应具备的条件问题。这个问题当前人们讨论得较多却仍然难以理清。在这里有一个现象值得注意,即媒体报道较多的如某某大学校长主动不担任校学术委员会主任,甚至有校长退出校学术委员会者,以为这就是去大学行政化了。笔者对此很不以为然,因为这仅仅只是一种姿态和表象,行政权力还有很多或明或暗的方式干预学术活动和学术事务,并凌驾于学术权力之上。闽此,如何去行政化相对于上述两个问题而言是一个更为复杂的问题。笔者试图按照相互关联、前后相继、逻辑递延的“词典式”顺序提出如下不成熟的看法?

建立以法制精神为内核的现代大学制度,是大学去行政化的总要求和总路径。建立现代大学制度是大学去行政化的不二选择,这已成为人们的高度共识。笔者在这里之所以提出并特别强调“以法制精神为内核”的现代大学制度,主要是基于如下考虑:其一,现代大学制度是大学依法自主办学、理顺和规范大学与政府和社会的关系、完善大学内部治理结构的大学基本制度。现代大学制度的基本架构包括两个层面,即大学与外部关系的宏观层面和大学内部关系的微观层面。大学章程是现代大学制度的具体体现(但基本只涉及大学的内部关系)。现代大学制度的首要精神和核心精神就是依法自主办学的法制精神,即以法制的形式明确各方的权利和义务。因此,不以法制精神为内核、不以法制加以规范和保障的现代大学制度,是难以确立办学中的各方权利与义务的。其二,中国大学的行政化恰恰是远离法制和法制精神的必然结果。也就是说,大学行政化与大学法制化是当前中国大学面临的一个根本矛盾,其矛盾结果是行政化日强而法制化日弱。正是因为法制精神的缺乏,或者说,大学没有法制化,才为行政化留下了漏洞。其三,现代大学制度必须在整个社会的法制大环境之中,特别是在法治政府的基础上,才能真正发挥作用。也就是说,没有法治社会作基础,没有法治政府作保障,要想使现代大学制度成为真正发挥作用的大学制度,也许只是一种奢望二其四,大学制度本身就应该是法制精神的集中体现,或其本身就是一种法律制度。现代大学制度应该说是一种规范大学办学行为的大学基本制度,其本身对大学而言具有法律的意义,或说其本身就是大学宪章。因此,现代大学制度必须将法制精神作为现代大学制度之魂贯穿于现代大学制度的制定和执行全过程之中。可见,仅仅有现代大学制度是不够的,而必须有以法制精神为内核的现代大学制度,才能为大学去行政化提供总前提。

去大学外部行政化与去大学内部行政化同步进行的同时,去大学外部的行政化更为关键,且逻辑在先。人们已经认同大学行政化包括大学外部行政化和大学内部行政化两个方面,相应地,去大学行政化也就包括去大学外部行政化和去大学内部行政化两个方面。大学外部的行政化与大学内部的行政化是密切关联的,而大学外部的行政化又是大学内部行政化的根源。这是因为,虽然大学内部的行政化有其自身的原因,但大学内部的行政化却肇始于大学外部的行政化,且大学外部的行政化是大学内部行政化的最初诱因和最终根源。总之,大学外部的行政化导致了大学外部行政权力对大学的深度干预和大学独立性的缺失以及大学内部行政化的强化。显然,大学去行政化,既要去大学内部的行政化,又要去大学外部的行政化,而又以去大学外部的行政化最为紧要和关键。从逻辑上说,只要真正实现了去大学外部的行政化,大学内部去行政化也就顺理成章了。

取消大学及其管理者的行政级别是大学去行政化的重要前提,也是大学去行政化极具象征性的事件。这是人们一直十分关切和期待的重大变革,但因涉及根本性的制度变革和相关人员的根本利益,实施起来难度可想而知。要取消大学及其管理者的行政级别,至少要解决三个前提性的问题。第一,要破解“去行政化悖论”,即大学必须去行政化才能使大学从行政官僚机构回归到教育学术机构,但在全社会都崇拜行政级别的社会环境里去行政化又必然降低大学的地位。要破解去行政化悖论,当前只有仰赖于打破官本位的制度依赖和文化依赖,以及建立以法制精神为内核的现代大学制度。第二,改革校长产生方式,即校长依法由教职工选举与行政任命相结合。校长依法由教职T选举产生后再由政府依法任命,政府也可以依法否决,但政府没有大学校长先行提名权和直接决定权。第三,校长职业化。校长职业化既可以摆脱行政级别的羁绊和校长对行政级别的追逐,也可以摆脱自身专业的羁绊和对自身专业的偏爱,从而真正以教育家的要求专心致志地从事大学的管理工作,公平地对待和发展所有的学科和专业?只有这样,大学校长才有可能把大学办成一个教育学术机构而不是把大学当作行政官僚机构来办。

行政权力与学术权力的合理分野是大学去行政化的必然要求,也是大学去行政化的重要标志。从某种意义上可以说,大学去行政化的最终目的和目标是合理区分和摆正政府和大学的行政权力与大学学术权力的关系,让行政权力和学术权力各有合理和正当归属,反对行政权力对学术权力的僭越,从而实现大学从行政官僚机构向教育学术机构的还原和回归。“大学自治”和“学术自由”这一久远的大学理想应该仍然是当今大学的共同理想和大学的灵魂。要实现大学自治,其首要前提就是依法约束大学外部行政权力对大学的侵入,大学依法自主办学,确保大学的独立性,同时实现和加强大学内部的自律;要实现学术自由,其首要前提就是在宪法和法律框架下充分尊重和依法保护学术权力及其运行,实现教授治教治学,同时依法规范教授治教治学行为,加强教师自律和职业精神。

四、去行政化还有哪些障碍需要克服?

回答和解决了“去何种行政化”、“去行政化的主体是谁”和“如何去行政化”等问题,是否意味着大学行政化就可以轻松去掉了?当然未必。当前中国大学去行政化至少还面临如下六大障碍,克服了这些障碍就意味着为大学去行政化创造了相应的条件:第一,法制障碍;第二,权力障碍;第i,利益障碍;第四,体制障碍;第五,自律障碍;第六,文化障碍。


在关于大学去行政化的上述四个问题中,厘清“去何种行政化”是大学去行政化的前提,明确“去行政化的主体是谁”是大学去行政化的关键,探索“如何去行政化”的路径是大学去行政化的基本方式,克服“去行政化的障碍”则为大学区行政化创造重要条件。

(来源:中国改革论坛网,2016年8月17日)

(责任编辑:管理员001)

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