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王培杰:在国家治理中推动政策反馈效应研究

时间:2021-09-01 08:55来源:中国社会科学报 作者:王培杰 张友浪 点击:

学界亟待加强对政策反馈效应的重视,学者们应从丰富的中国公共治理实践中提炼总结具有普遍适用性和可推广性的分析框架或模型,从而帮助我们更好地理解政策实践中的规律性特征。

国家治理的理想状态是“善治”,而实现“善治”需要决策者把握政治系统的发展状态和内在规律。因此,在向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进的过程中,学界亟待加强对中国公共治理过程中政策反馈效应的研究,识别出政策对政治系统的长期影响。政策反馈理论源于历史制度主义,自20世纪90年代起逐步成为国际政治学与公共管理领域的研究热点。不同于经典政策过程理论所关注的政治对政策的影响,政策反馈理论主要关注政策对政治的影响。该理论认为政策一旦产生,就会塑造当下的政治环境进而影响未来的决策过程。也就是说,政策不仅是政治系统内各要素相互作用的结果,更是塑造政治系统和政治环境的重要力量,因而为我们提供了一个理解政策过程的新视角。当前,在中国推动政策反馈研究具有重要的理论与现实意义,学界应对其有所关注。

1.切实注重政策反馈效应

第一,注重政策对民众的认知、态度和行为的塑造作用。首先,政策会塑造民众对自身身份的认同。例如,我国长期推动的户籍制度改革、“同票同权”改革、“异地医保”就医等政策对于改变民众内心城乡二元对立的观念,增进民众自身认同感和幸福感具有重要作用。其次,政策设计会影响民众的政治效能感,进而影响其公共参与。政治效能感包括外部效能感(即民众认为政府对其需求的回应程度)和内部效能感(即民众对自身公共参与能力的认同度)。如果政策设计过于复杂,那么烦琐的行政程序会使得民众的政治效能感降低,进而导致其公共参与度降低。所以,近年来自上而下推动的“放管服”改革不仅有助于提升政府治理能力,同样有益于促进民众的公共参与,提升对政府的满意度。最后,政策的分配功能会影响民众的公共参与。当政策将明显的成本和收益分配给不同民众时,他们就会被动员起来支持或反对该政策。例如,基于不同设计的碳税政策和房地产税政策常常会引起社会争议。而赢得民众支持对政策的成功实施至关重要。很多时候,一项在经济上可行的政策却遭到了民众的强烈抵制。以此前厦门和大连推动的PX项目(即对二甲苯项目)为例,尽管它会给地方带来巨大的经济效益,但是都因遭到民众的强烈反对而不得不关停。可见,探讨政策对民众的长期偏好影响对推动政策的有效实施具有重要意义。

第二,注重政策对社会团体的产生、发展和消亡的影响。经典的政策过程理论认为,政策是有组织的社会团体相互作用的产物。但事实上,政策本身也是推动社会团体形成、发展和消亡的关键因素。例如,自计划生育政策被提升到基本国策的高度之后不久,以倡导计划生育为宗旨的全国性群团组织——中国计划生育协会(以下简称“中国计生协”)宣布成立。在此后的数十年里,随着计划生育政策的严格执行,中国计生协也不断发展壮大,成为推动计划生育国策执行的重要力量。通常,在一项新政策颁布后,社会团体相比普通民众更可能被动员起来采取相应行动。因此,重大政策变迁后,社会团体会变得异常活跃。2003年的“怒江水电站”和2005年的“金沙江溪洛渡水电站”建设项目引起了全国范围内数十个民间环保组织的“联名发声”之后,中国的民间环保组织从最初的环保宣传活动阶段逐步发展至开展社会监督、参与国家环保政策制定等活动的成熟阶段。

第三,注重政策在社会领域的认定和政策议程的建立方面的作用。以往的政策会影响决策者和民众对当下社会问题的理解,即该问题是否值得公众关注和政府行动?是否应将其纳入政策议程?例如,住房市场化改革以来,房价过高、产业结构不合理等社会问题日益凸显,进而增加了经济与金融市场的风险。近年来,决策层和民众日益感受到房地产市场化政策积累的诸多问题的严峻性。2016年12月,中央经济工作会议提出,“房子是用来住的,不是用来炒的”“要准确把握住房的居住属性”。经过多年的政策探索,党和政府自此完成了对住房这一重要社会问题属性的科学认定。在一系列重要政策调整后,我国住房政策议程逐渐转向逐步建设多主体供给、多渠道保障、租购并举的轨道上。

第四,注重政策对政府机构治理形式的影响。不同时期的政策要求规定了政府机构改革的方向。以环境保护政策领域为例,从1989年12月,第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法》,到2015年1月实施新修订的环保法,每次重大政策变迁之后是相应的机构改革。从1998年设立国家环境保护总局,到2008年组建中华人民共和国环境保护部,再到2018年组建中华人民共和国生态环境部,环保机构力量不断增强的背后是国家对环保政策领域的重视。在其他政策领域,政策对机构变迁的反馈作用也十分明显。例如,为进一步加强知识产权保护,推动知识产权体系建设,2015年12月发布了《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》;为防范化解重特大安全风险、健全公共安全体系,2016年12月发布了《中共中央

国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》;还有近年来对加强国家传播能力建设、讲好中国故事的重视等各方面政策变动,在很大程度上都对2018年的政府机构改革产生了重大影响。如重组国家知识产权局、组建中华人民共和国应急管理部,以及组建中华人民共和国国家广播电视总局等。政策是推动政府机构变迁的重要力量,会深刻影响政府机构的内部管理,包括机构能力、组织结构、运作方式和组织文化等。

2.提升政策反馈效应研究

我国的国家治理过程中存在丰富的政策反馈效应。自改革开放以来,特别是党的十八届三中全会以来,我国不断深化改革进程中的各类社会改革,如住房、医疗、教育、卫生等领域的政策实践,对我国社会政治生态的发展发挥着重要作用。探究政策的反馈效应既有利于学界把握公共治理的逻辑、加深对中国之治的理解,也有助于指导决策者凝聚社会共识,制定满足最大多数人需求的“良策”。

公共政策作为党和国家在特定时期为实现特定目标制定的行为准则和行动指南,是实现国家治理的基本手段。从国务院到各级地方政府,它们每年都会出台成千上万条政策。以往我们关注的焦点大多集中在政策的制定和执行过程,尽管近年来学界和实践者也在呼吁加强对现有政策的评估工作,增强对政策实施效果的评价,但依然很少有学者从政策塑造政治的视角关注已有政策对现实政治环境以及未来决策过程的影响。

事实上,政策深刻塑造着政治子系统内各参与主体的观念、态度和行为方式,并由此影响着未来的决策过程。也就是说,政策本身会影响治理主体,并塑造治理过程。然而,政策导致决策者、社会团体与民众之间的政治关系发生变化的过程仍是一个尚未被充分揭示的“黑箱”。因此,学界亟待加强对政策反馈效应的重视,学者们应从丰富的中国公共治理实践中提炼总结具有普遍适用性和可推广性的分析框架或模型,从而帮助我们更好地理解政策实践中的规律性特征。

(本文系国家自然科学基金青年项目“管理幅度视角下的政府创新及其可持续性:面向中国地方政府的实证研究”(72004220)阶段性成果)

(作者单位:中国人民大学公共管理学院、首都发展与战略研究院)

(责任编辑:管理员003)

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