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于茗卉:如何推进中国智库的现代化之路?

时间:2021-06-09 14:37来源:香港中文大学深圳高研院 作者:于茗卉 点击:

       自2013年习近平主席提出要建设“中国特色新型智库”的概念后,中国智库发展进入了黄金时代。从中央到基层,从高校到民间,智库建设如火如荼,呈现遍地开花的发展趋势。对于中国“智库热”的根本起因,有人认为中国发展的步伐太快,但精神文明建设与物质文明建设不相匹配,即所谓的“灵魂跟不上肉体”,要补上自我深度剖析的一课;有人认为中国国家的治理模式正在朝向科学化的方向迈进,那就必然需要来自“科学界”的声音;也有人将智库建设作为中国民主参与的一个重要环节。但无论怎样,中国智库如同稚嫩的树苗已经生根、发芽,并有快速生长之势。

与中国智库这样刚刚成长起来的稚嫩小苗相比,世界智库早已经历了百年发展历程。自20世纪40年美军讨论战略和作战计划的保密室(Think Box)开始,智库已经展现雏形。那么,智库在全世界范围内有怎样的呈现状态?智库又如何在社会现状和科学研究都在快速发展中进行功能演变?中国智库又将如何推进其现代化之路?

严格意义来说,智库应当具有两个重要特点:一是独立性和自由度,以和政府/大型利益集团区分;二是实践性和落地性,以和一般研究机构区分。基于此,学界对智库概念的认识也形成了基本共识:“一种独立的、不以利益为基础的、非营利的组织,依靠专家及其思想获得支持,并对公共决策过程产生影响”。

虽然我们统一使用“智库”一词来描述这一类研究机构,但是现代意义上的智库至少经历了上百年的发展历史,有四个明显的类别:

政策研究机构(Policy Research Institute):20世纪初到二战前,在资本主义经济繁荣、社会资源增加、进步意识形态价值观以及英美慈善传统在相关领域的影响等诸多原因下,第一代政策研究机构见雏形。该类型智库主要源于个人捐款或基金会捐款,推崇中立的专业知识,且从制度框架上始终避免卷入具有价值导向作用的政治辩论中,可以开展较为独立的、纯粹的研究。在基本方向上,政策研究类别智库一般从事较为长期的研究工作,侧重于研究政府的政策制定方向,具有明显的政策预期性和前瞻性。

政府合同型智库(Government Contractors Think Tanks):二战后到20世纪60年代,在美国经济大萧条的背景下,社会开始出现了一种共识,即政府不能解决所有的问题,而只是一个必须的、恰当的管理者。因此,政府开始对外寻求政策咨询机构的协助,也逐步成为诸多智库的资金来源,这就导致出现了政府合同型智库的出现。以政府合同为主的项目拨款作为主要运作资金,该类别智库将工作重点放在由政府咨询需求而形成的咨询项目,具有非常强的落地性和可操作性,并通过内部政策报告这一渠道来对政府决策产生影响,帮助解决政府面临的社会、经济发展等诸多问题。

 倡导型智库(Advocacy Think Tanks):20世纪70-90年代,在一个更为开放和更为复杂国际形势下,西方主要国家开始建立倡导型智库。这主要有两个方面的原因:一方面,智库在权力、财富和智力资源之间已经开始形成了相互关联、相互支持的网络;另一方面,由于受到第二次石油危机的冲击,政府、基金会等开始大幅削减对智库的资金资助,迫使智库为了自身发展而不得不进行市场化操作,一些具有筹款能力的机构获得迅速扩张的机会。该类别的智库开始逐步向政府公共事务上推进,具有明显的政治主张倡导型,有鲜明的政策、党派和意识形态的倾向,向上对政策制定者推销政治主张来增加机构影响力,对外试图通过大众传媒来增加舆论影响力,从而引导精英舆论和政治走向。其中一个典型的案例是1977年建立的卡托研究所,秉持明确的个人自由、小政府、利伯维尔场主义等政策观点,并积极主动地对外宣传。

名流型智库(Legacy-based Think Tanks):在20世纪90年代,一批离任政治家开始创办智库,例如卡特中心和尼克松和平与自由中心。通过出版物、政策研讨会、项目研究等多种渠道,该类别智库主要用于宣传政治家、创始人的个人政治主张,具有明显个人特色。可以说,该类别智库是奠定了美国“旋转门”(revolving door)机制,即政府公职人员、学术科研人员之间身份的转换。不可否认的是,名流型智库提高了政府与社会之间人才的流动性,明显增强了该类型智库在政策把握和政策解读上的准确度,也有较强的政策决策影响力,但也带来了腐败、游说等极具争议的一面。

现代智库究竟应当做什么?

无论经历了多少代的发展,智库都是在积极探寻其在地区、国家乃至全球化进程中的广阔思想者地位,成为历次工业革命、社会转型、政治变革中最具竞争性的“产业”。从这个角度来说,智库的内涵和功能的拓展已经远远超越最早的设置。那么,现代智库究竟应当发挥什么样的功能和价值?

(一)基础功能:对上的政策咨询功能和对外的知识宣传功能

政策研究和政策咨询是智库最基本、最传统,也是最主要的功能。从智库出现的背景来说,当20世纪初政府开始逐步失去其在公共决策中曾经占据的绝对甚至是唯一的地位,这就要求各领域的专家是需要以多种形式来逐步参与到政策辩论或政策制定的过程中,这就奠定了智库的最初设置。智库从功能上“是政策团体为确保多样化、开放性和政策分析、研究、决策以及评估过程的可靠性,以知识和智力为基础而提供的软基础设施”。詹姆斯·麦甘更是提出,智库“不应只是按照政府的需要来做工作,而应该帮助政府思考,提供有价值的建议,为政府所可能会面临的挑战提供关键的思想支持”。

而在智库和政策研究人员应当如何参与政策决策的问题上,拉斯韦尔,政策科学的创始人,曾创造性地提出政策过程的七功能理论,即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止。也就是说,智库人员将会以趋势报告、科学报告、计划报告、目标报告和政策报告等形式向决策者提供关于政策决策的相关信息和辅助性服务。

面向大众的知识宣传功能是智库在积极发挥对政府政策决策影响的过程中,所拓展出来可发挥间接影响力的功能。智库通过互联网、电视媒体等宣传途径,将研究成果对公众、社会大众层面进行广泛传播和推广,以达到政策启蒙、知识传播的目的,甚至某些情况下的政策舆论宣传等目的。这在信息化快速发展的今天显得格外重要。互联网的快速发展带来了信息知识的爆棚,诸多真假信息互相掺杂,普通民众根本无法判断真伪。兰德报告《真相的凋零(Truth Decay)》指出,网络时代造成传统的单一权威信息机制瓦解,基于观点和个人体验的相关话题越来越多,而盖过事实。在所谓的“后真相时代”,智库,基于深厚的学术研究基础,可以提供高于媒体记者分析深度的讨论,这也不失为知识经济时代中一种积极的大众参与行为。

(二)附加功能:智库外交功能

传统来说,外交部等国家政府部门是外交的主要参与者。随着全球化发展,包括公民社会在内的多类型外交主体出现,其中智库就是一支重要的参与力量。现代智库在外交功能上的拓展,主要分为两种:

第一种是知识外交(knowledge diplomacy)。作为新型外交的一种,只是外交最早出现在贸易组织成员之间的知识产权谈判中,是通过高等教育、研究和创新机构(IHERI,International Higher Education, Research and Innovation)来建立和加强国家之间的关系。与教育外交、文化外交不同的是,知识外交强调的是其知识性、专业性,这就明确了智库是重要的参与主体。通常来说,智库从不直接参与具体的外交事件,而主要是通过理念、知识分享的方式来推动国家间在某项具体事务上的合作。最为典型的例子是成立于2012年的RENKEI(Japan–UK Research and Education Network for Knowledge Economy Initiatives),这是日本与英国所推动的通过在重大社会问题上建立学术-产业联合研究活动,来加强两国大学国际化和研究合作的跨国科研合作网络。截止目前,该合作网络包括日本的六所大学、英国的八所大学以及数十个来自业界的研究合作伙伴,重点在可持续能源、战争、航空航天工程等领域联合开展研究项目和研讨会。

第二种是二轨外交(Track II diplomacy)或秘密外交(Backchannel diplomacy)。二轨外交是相对于政府之间、官方的、正式的一轨外交而言,主要是指由个体公民或群体参与的非政府间、非正式、非官方的活动,旨在国家间寻找冲突解决或建立友好对话的机会,最早是在1991年由Volkan、Montville、Julius等人所提出的。通常来说,二轨外交是由中立第三方伙伴将两方非官方代表聚集在一起,在充分的意见交换和信任建立后,再邀请各方代表以私人身份参加,以促使第二轨道和第一轨道接触。在这个过程中,智库以其中立性和政策研究相关性,逐渐成为二轨外交当中的第三方代表力量。最典型的例子是成立于1958年的国际战略研究所(International Institute for Strategic Studies -- IISS)。目前,该研究所有研究所功能、情报中心功能和论坛功能,其中论坛功能即为其开展二轨外交的重要着力点。

(三)延伸功能:建立学科权威,构建国际话语权

构建国际话语权是智库外交拓展的高阶延伸功能。现代智库,通过在某一个或几个学科领域上展示充分的专业性、科学性(这可以通过学科建设、人才汇聚等多种方式实现),可以搭建一种区域性的、跨国别的学术权威性,甚至是国际层面的影响力,而这种影响力,实际上就是一种“话语权”,是立法、行政、司法、媒体四权之后的“第五种权力”。张骥等在分析中国外交安全智库如何建立国际话语权中,认定智库国际话语权的建立,通常是通过几个层面,其一是政策研究、政策建议和政策评估,这是最直接的方式;其二是重大理论构建,这种时间较长,但一旦成功是会产生比单一政策更为深远和重大的影响;其三是“旋转门”机制,把智库人才看做未来决策者的储备池;其四是通过会议、讲座等形式来搭建政策对话平台;其五是制造和引导国际舆论。

可以说,在全球化进程加速的今天,高水平、国际化的智库不仅可以凭借国际影响力和话语权设置战略议程,设计和引领国际议题的走势,影响国际行为体和公众对某项战略议程的认知理解和重视程度,进而服务本国政治,同时还可以凭借国际影响力和话语权引领国际思潮,制定理论范式,将全球主流思想归纳到自己的框架中来,使自己成为全球思想的主导者。

中国智库发展仍然前途漫漫

在过去几十年的发展中,中国智库如同雨后春笋般蓬勃发展,形成了政府、高校、社会多类型、多层级的智库体系,为中国的发展建设提供了诸多智力支持。但与世界智库百年发展历程相比,中国智库已经面临着回看后续支撑力不足、前看方向并不明晰等诸多问题。

智库,突出的是“智”,就决定了具有科学知识、专业技能、政策意识的智库型人才是其核心竞争力。长期以来,西方智库就极为重视公共政策分析人才的培养,专门开设了公共政策硕士或博士课程,以应对社会发展对政策科学的需求。例如哈佛肯尼迪学院、加州大学伯克利分校、新加坡李光耀公共政策学院等,都是专业的政策分析人才培养基地。但目前中国智库快速发展,却在智库人才上极为匮乏。从背后的原因来看,

一是中国目前尚未形成智库型人才的培养机制,国内高校鲜少有设置公共政策学科,相关的人才往往来自政治学、公共管理学、经济学等学科,专业知识丰富,但政策分析能力略有不足,这就在某种程度上造成了大量研究要么过于突出理论性而导致与现实分析脱节严重,要么过于要求科学严谨性而忽略了政策的时效性和前瞻性。专业的人做专业的事情。智库如果需要长期可持续的发展,且是有质量的发展,那么必须在智库型人才储备上下重笔。

二是中国没有形成相应的智库人才评价机制。智库人员的工作任务是承担智库分析报告,存在着一定的机密性,往往不能用公开性的方法来进行级别评价,这就导致纯粹的智库研究人员上升渠道不明朗。目前大部分智库依然存在部分科研人员学术研究与智库研究一肩挑的现象,用学术研究评价机制来进行级别评定,而用智库管理的方法进行日常工作安排,长期以往会导致学术不学术,政策不政策。

三是中国智库间人才交流机制不完善。智库之间只有形成畅通的交流,才能形成人才的汇聚、研究成果的汇聚以及智力支持的汇聚,这在智库建设完备的美国华盛顿是一个典型的特征,而这也对人才储备尚不完善的中国极为重要。通过合理的、规范的交流和合作活动,促使智库间在思维碰撞中得到快速发展和提升,是中国智库目前发展阶段非常重要的一个步骤。

更深层次来看,中国的智库建设存在着分散且重叠的现象。由于缺乏政府前瞻性的发展规划,智库建设处于一窝蜂的发展状态之中,缺乏整体的、协调性的发展目标和定位,很难形成具有凝聚力的中国智库体系。从西方智库百花齐放的局面来看,中国智库也应当在更为开放、统一的局面下,通过不断的交流与合作,逐渐碰撞和发展出具有各自特色的、不同类别的智库。与此同时,西方现代智库功能的转变,无疑体现了智库作为思想库,在政府政策咨询和世界外交舞台上均发挥着重要的作用。中国智库建设也毫不例外。未来,中国智库变革之路的关键,已经不仅仅是在如何发挥中国智库科学决策中“头脑”的引领作用,而更重要的是积极拓展智库在外交、国际话语权构建等方面的功能。



(责任编辑:管理员003)

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