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王敬波:“放管服”改革与法治政府建设深度融合的路径分析

时间:2021-11-22 09:00来源:《中国行政管理》 作者:王敬波 点击:

我国“放管服”改革与法治政府建设同频共振,都是在国家改革开放的大背景下,在市场经济催动下形成的必然结果,也可以说,新中国改革开放的历程就是中国特色社会主义市场经济的营商环境不断向市场化、法治化、国际化方向发展的过程。[1]政府与市场的关系,是市场经济永恒的主题。现代市场经济的发展离不开政府,但政府并不是要削弱或取代市场,而是要成为市场在资源配置中起决定性作用的前提和保障。营商环境需要“有为政府”和“有效市场”共同作用。政府既要全面正确履行经济职能,实现科学的宏观调控和有效的经济治理,又要确保企业成为市场主体,使市场在资源配置中起决定性作用。政府基于市场规律和市场调节机制,进行市场服务和监管体系创新,以制度优化来促进市场发展全要素领域、全生命周期的最大效率,最低成本的营商服务。政府对于营商公共产品和服务,以基础托底、有效提升、公平公正原则提供基本要素支撑,并防止自身成为障碍因素。法治政府建设无疑是激发市场主体活力,防止政府自身成为阻碍营商环境的关键。2021年8月2日,党中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》(以下简称《实施纲要》)紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局,打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。为进一步深化“放管服”改革,优化营商环境,需要将其与法治政府建设紧密融合,实现改革和法治的良性互动。

一、健全政府职能体系,推动有效市场和有为政府更好结合

(一)严格执行市场准入负面清单,普遍落实“非禁即入”

1.从行政审批制度改革到“放管服”改革

“放管服”改革起源于“放”,行政审批制度改革是简政放权的关键一招,其核心措施是大幅减少行政审批,降低市场准入门槛。我国先后开展多轮行政审批制度改革,虽然取得一定的成效,但是重形式轻实效,重审批轻监管,部门权力分立,信息隔绝等阻碍改革深化的问题依然存在。[2]例如实践中存在行政审批项目被取消后不断“起死回生”的现象,“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环难以彻底斩断。“放管服”改革作为行政审批制度改革的升级版,既是当下行政体制改革的重要内容,也是法治政府建设的基本要求。“放管服”改革亟需法治的引领和保障。《实施纲要》提出“依托全国一体化政务服务平台等渠道,全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”。坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项。“要切实推动政府职能的深刻转变,必须将‘法无禁止即可为’落到实处,严格实施《行政许可法》,全面推行行政许可清单式管理,要求各部门、各地区系统梳理、编制并公布现有各层级审批和备案、计划目录、布局限制、认证检测等各种具有审批性质的管理措施。”在权力清单、责任清单、负面清单“三张清单”中,负面清单与营商环境的关系最为密切。[3]因此,构建市场准入的负面清单制度,发挥“法治+公开”的力量才能从根本上防止变相审批和违规乱设审批的回潮。

2.从“放管服”改革到营商环境优化

随着国务院持续推进“放管服”改革和商事制度改革不断向纵深推进,从重视政府审批数量的控制向重视企业经营活动的软环境提升,2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了“建设法治化营商环境”。这是党中央、国务院根据新形势新发展新要求作出的重大决策部署,是增强微观主体活力、释放全社会创新创业创造动能的重要举措,是健全政府管理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是进一步扩大对外开放、发展更高层次开放型经济的重要保障。

“放管服”改革从政府自身革命的视角转向更加重视市场主体的视角,优化营商环境的改革目标更加清晰,营商环境已经成为衡量国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标志。降低制度性交易成本是“放管服”改革向纵深推进,全面优化营商环境的切入口,其本质在于厘清政府和市场、政府和社会的关系,推动有效市场和有为政府更好结合。其中一个重点领域就是投资,《实施纲要》明确“深化投资审批制度改革,推进投资领域行政执法监督”。为进一步扩大对外开放,积极促进外商投资,保护外商投资合法权益,规范外商投资管理,推动形成全面开放新格局,促进社会主义市场经济健康发展,我国制定《外商投资法》和《外商投资法实施条例》,明确国家鼓励和促进外商投资,保护外商投资合法权益,规范外商投资管理,持续优化外商投资环境,推进更高水平对外开放。《实施纲要》提出的“健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度,推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”就是一个具体措施。

从行政审批制度改革到“放管服”改革,再到营商环境优化,从行政审批向行政权力全链条运行的整体设计和系统思维更强化;从具体领域向全域发展的方向更明确,从单一制度变革向制度型开放转变的动力更强劲。

(二)推进“一业一证”改革,深化整体治理

为了满足工业革命以后社会经济发展对政府管理效率的需要,以专业分工为基础,以等级制和非人格化为特征的分割管理模式成为主流。这种模式使一个部门、一个岗位只需要重复一种工作,有助于提高效率。但是,随着专业分工越来越细,以“碎片化”为特点的条块分割管理模式导致了政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门和地方政府之间、各行政层级之间行政义务分散与分割。[4]以相对集中行政许可权为手段的改革经历两个发展阶段,向整体治理的方向演进。

1.从程序性一体化到审批机构一体化

以行政服务中心为标志的“联审联办”体现行政许可程序的一体化,但是并未改变传统的条块分割的行政许可模式。行政审批局的出现则意味着行政审批机构走向一体化,相对集中行政许可权具有了实质集中的可能性。

2.从行业行政许可向综合行政许可

始于上海浦东新区的“一业一证改革”是“证照分离”改革的深化和延伸,目前仍然停留在不同许可证的物理叠加。从改革的发展方向看,通过推行综合许可证,将来各个部门单独成立的许可将转化为综合许可的要素或者条件。“多证合一”进一步改变了行政许可权的运行流程,①这样一来,单独的行政许可一旦丧失对外独立存在的必要性,就从外部行为转化为内部行为的一个程序,从具有最终法律效力的行政行为转变为阶段性行政行为。从行政权力运行轨迹上,各个原本独立存在的行政许可事项也就失去了独立存在的价值,转变为综合许可的条件之一或者其中的一个步骤。探索“一证准营”、跨部门联合审批、跨地互认通用的综合许可证的改革改变了传统行业条条管理的模式,加快部门之间信息互通,程序互联的步伐,是整体政府改革的成果,也体现整体治理的趋势。(①

以上海浦东新区开展的“一业一证”改革为例,以前企业开宾馆,需要办理特种行业许可证、公共卫生许可证、食品经营许可证、消防审批等,每办理一张许可证,企业都需要走一遍行政审批流程,准备一套资料。再如开一家便利店,过去除了企业营业执照外,还需要办理包括食品安全许可、烟草专卖许可、医疗器械销售许可等。现在只需要办理一张综合许可证就可开业。)

从行政许可程序整合到行政审批机构整合,再到综合行政许可,改革的目标都是为了弥补传统官僚制和新公共管理碎片化的缺陷,《法治政府建设实施纲要》提出:大力推行“一件事一次办”,提供更多套餐式、主题式集成服务。推进线上线下深度融合,增强全国一体化政务服务平台服务能力,优化整合提升各级政务大厅“一站式”功能,全面实现政务服务事项全城通办、就近能办、异地可办。坚持传统服务与智能创新相结合,充分保障老年人基本服务需要。通过改变行政机关的组织结构和行政权力的运行机制,突出体现“以整治碎”的价值取向,呈现出以整体性为价值理念,以公民需求为导向,以协同合作为运行机制,强调提供全方位、无缝隙的服务供给。

(三)将依法行政原则与清单式管理有机融合

由于立法不可避免地存在模糊性的缺陷,加之实践中政府部门职能重叠、交叉、权力边界不清的现象广泛存在。同时造成行政资源的配置带有较强的人为因素,行政资源的配置不是依法进行的,更多是依靠政府行政首长的决策。清单式管理有助于贯彻职权法定原则,从行政审批领域扩展应用到行政权力运行的全过程,普遍适用于各种行政行为类型。通过权责清单工作机制,可以更好地促使政府依法履职,将政府资源配置与法定职责紧密结合起来。《实施纲要》要求“全面实行政府权责清单制度,推动各级政府高效履职尽责。2022年上半年编制完成国务院部门权责清单,建立公开、动态调整、考核评估、衔接规范等配套机制和办法。调整完善地方各级政府部门权责清单,加强标准化建设,实现同一事项的规范统一。”为防止权责清单只是纸面上的权力,需要建立权责清单“动起来”和“用起来”的工作机制。促使权责清单“动起来”目的就是建立国家法律法规规章和权责清单的联动更新机制,相关法律法规规章制度修订后,如果涉及到相关部门的行政职责,应当及时组织更新权责清单。权责清单制定之后不应束之高阁,而应将“按单履职”作为行政机关配置资源的主要依据,通过绩效考核等方式,将行政机关履责的情况作为考核的基础和依据,促使行政机关以权责清单为依据,依法履职。将权责清单及其履行作为法律实施的具体表现,充分运用大数据分析等方式,对政府职能配置、资源调动、社会需求等进行深入分析,将其作为行政决策以及相关法律修订的直接依据。通过对于政府权责清单履行情况的分析,发现长期不用的行政职责,应进行深入分析,如果是由于相关法律制度滞后于社会发展,应当及时进行修订。以权责清单作为履责依据并通过监督考核等工作机制及时发现履责中存在的问题,为科学决策和完善立法提供支撑,从而形成行政权力的闭环系统。

二、健全依法行政制度体系,协调改革和法治的关系

改革与法治既相互矛盾,也相辅相成。改革要“破”,法治要“立”。“放管服”等政府职能转变的改革成果需要通过立法进行固化。《实施纲要》提出“坚持科学立法、民主立法、依法立法,着力实现政府立法质量和效率并重并进,增强针对性、及时性、系统性、可操作性,努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善。”

(一)构建一揽子打包修法的工作机制

突破目前修订法律中,以一部法律为主,不及其余造成的碎片化立法局面。构建以一法为主,相关法律制度、条款一揽子打包修改的系统修法模式。例如《法治政府建设实施纲要》“完善突发事件应对制度。修改突发事件应对法,系统梳理和修改应急管理相关法律法规。健全国家应急预案体系。”就是突出强调修法的系统性,防止头痛医头,脚痛医脚的碎片化思维。

(二)充分发挥备案审查的功能,引导立法适应改革的趋势

全国人大常委会法律工作委员会发布2020年备案审查报告,提出“一年来,我们共收到公民、组织提出的审查建议5146件,……没有收到有关国家机关提出的审查要求。”[5]实践中国家机关对法律冲突等问题感受最深,但是因为缺乏必要的工作机制,其备案审查的功能尚未得到充分发挥,应当建立激活国家机关提起法律冲突审查的动力机制,促进国家法律制度体系的协调性和系统性、科学性。

全国人大2020年备案审查已经不再局限在实体法的框架下,而将立法与改革结合起来,是值得鼓励的做法。在审查报告中多处涉及立法与改革精神相适应。例如报告指出“有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件,有全国人大代表对此提出审查建议。我们审查认为,以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定,不符合党中央关于‘引导劳动力要素合理畅通有序流动’、‘营造公平就业环境,依法纠正身份、性别等就业歧视现象,保证城乡劳动者享有平等就业权利’的改革精神,已要求制定机关作出修改。”全国人大常委会通过备案审查中将是否符合改革精神作为审查依据和原则,有助于引导立法适应改革的发展方向,避免立法与改革背道而驰。

三、创新监管方式,构建“亲市场”的行政监管体系

(一)强化事中事后监管

《实施纲要》要求“推动政府管理依法进行,把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。健全以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制,推进线上线下一体化监管,完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。”

1.推行行政审批告知承诺制

告知承诺制运用契约形式来处理法律上的强制性规定,用双方合意来处理传统上行政机关的单方权力行为,凸显了市场主体的能动作用,这种形式在保持行政机关必要的控制权的前提下,最大限度地发挥了市场主体的能动作用,是行政许可迈向市场化的重要举措。容缺受理、告知承诺等都是对现行《行政许可法》和单行行政审批事项的突破。“放管服”改革成果的固化需要注意和《行政许可法》之间实现有效衔接。

2.探索信用、和解等新型监管方式

网络经济、共享经济模式的变化,使得传统上行业监管模式日益捉襟见肘。包容审慎监管关键在于形成包容创新、审慎监管的社会共治管理格局。《实施纲要》提出“及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度,抓紧补齐短板,以良法善治保障新业态新模式健康发展。”行政部门也在积极探索行政和解等新型监管方式,但是存在于法无据的问题,需要研究行政和解、信用监管等方式的合法性并适时进行立法规范。

(二)构建综合监管体制和工作机制

《实施纲要》提出“加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。”实践中应大力推进跨领域跨部门联合执法,实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。完善行政执法与刑事司法衔接机制,加强“两法衔接”信息平台建设,推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化。为了解决行政权力之间各自为政的问题,要在行政许可权、行政处罚权改革中,健全审批、监管、处罚衔接机制,防止相互脱节。

(三)开展《优化营商环境条例》的评估

道格拉斯·诺斯认为:决定一个国家是富还是穷的,是制度的质量。国务院制定的《优化营商环境条例》为法治化营商环境构建了基本的法律规则,很多地方也制定了本地优化营商环境的地方立法。立法的目标之一就是实现不同所有制的依法平等保护,提升中国营商环境的国际竞争力。《实施纲要》强调依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权,防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。通过开展《优化营商环境条例》实施状况的评估,可以推动各地落实《条例》中所确立的公平竞争审查制度的刚性约束,及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。

四、加强政企沟通,构建亲清的政商关系

(一)将提高企业获得感的目标制度化

《实施纲要》将企业有序参与立法、行政决策、行政执法等行政权力运行全过程。提出“在制定修改行政法规、规章、行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见。规范涉企行政检查,着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。”为根治实践中“一刀切”的行政专断对企业正常经营权的侵害,《实施纲要》强调“除有法定依据外,严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。”如何防止和治理行政实践中的“一刀切”的简单行政,涉及立法的科学性和前瞻性;执法的严格性和裁量性的平衡。同时,也需要改革问责机制,坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,做到依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责,既要防止问责不力,也要防止问责泛化、简单化。

(二)将政府诚信建设纳入法治化轨道

政府诚信状况已经成为法治政府建设的最短板,实践中行政机关因为行政首长变更、政策变化等朝令夕改的现象并不鲜见,极大地削弱政府的权威。《实施纲要》设计了多种措施,例如针对实践中的现实问题,明确提出“行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据。”此外,提出“健全政府守信践诺机制。建立政务诚信监测治理机制,建立健全政务失信记录制度,将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开。建立健全政府失信责任追究制度,加大失信惩戒力度,重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。”

结语

推动政府职能转变是市场经济发展的必然要求,也是行政体制改革的重要方面,职能转变离不开法治,既要以法治思维和法治方式深化改革,也能要以法律确认和巩固放管服改革成果,全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府,为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

作者系对外经济贸易大学教授、副校长)

(责任编辑:管理员003)

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