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刘理晖:社会治理现代化与新型智库研究范式

时间:2019-03-05 09:47来源:湖南智库网 作者:刘理晖 点击:

作者简介:

刘理晖,国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员,管理学博士。

摘要:[目的/意义 ] 社会治理是新时代推动我国社会发展的重要内容,也是重要的范式转变。[ 方法 / 过程 ] 本文基于对我国中东西部典型省份城乡社会治理的实地调研 , 梳理并总结当前我国社会治理现代化的发展规律和路径特点,分析新型智库作为政策研究机构在社会治理现代化中的作用和研究范式转变。[ 结果 / 结论 ] 按照智库研究具有实践性、前瞻性、实用性、独立性的特点,提出新型智库要把握我国社会治理转型发展需求,构建本土化、具有解释力的社会治理分析框架,加强实地调查研究和数量分析技术的结合,系统提出新时代我国社会治理的对策方案。

关键词:社会治理 智库 研究范式

党的十八届三中全会首次在党的全会文件中使用了“社会治理”概念。从过去长期使用的“社会管理”到现在的“社会治理”,是推动中国社会发展的一个很重要的范式转变。习近平总书记强调,各级党委和政府要把加强和创新社会治理摆到更加突出的位置,健全落实责任机制,及时研究解决体制性机制性问题,不断完善中国特色社会主义社会治理体系。

1中国社会治理工作的实践与创新近年来,全国各地围绕社会领域如何实现“系统治理、依法治理、源头治理和综合施策”进行了许多探索和创新,实践发展得很快。总体上有3 个基本认识。第一,中国特色社会治理体系已经初步形成。它的主要特征是坚持党的全面领导,以党建为统领,综合推进政府和社会的公共管理、公共服务、公共安全各项事务,通过自治、法治、德治、共治相结合的模式向城乡基层延伸。实践证明这个治理体系行之有效、具有很强的活力,并且仍然在不断地创新和发展之中。第二,城市治理与乡村治理的水平与能力差距正在缩小。在城乡一体化建设和乡村振兴战略的背景下,城市所拥有的基本公共服务、基础设施条件、社会治理工作体系、信息平台和社会保障能力等资源和要素,在城乡之间配置高效活跃,城乡社会发展的均衡性明显增强。第三,社会治理水平的地区差异仍然很大。东部沿海地区不少省市的社会治理工作已经进入集成化、专业化、智慧化、简明高效的发展轨道,中西部经济欠发达地区在社会治理领域面临的经济条件约束、传统体制约束、发展观念约束、人才外流约束比较突出,基层建设、社会调节、市场参与和居民自治的水平和能力相对滞后。从各地实践看,社会治理工作创新体现在以下方面。

1.1 构建新型政社关系

随着我国市场经济体制的不断完善,政府传统的社会管理职能正在重塑。过去依靠行政手段为主,实行单一主体、静态管控的社会管理模式,已经无法适应当前社会结构快速变化、利益矛盾高度复杂、人民诉求广泛多元的社会特点。社会治理正在向政府、社会组织、城乡社区、公众等多元治理主体转变。这种转变并不意味着政府在社会治理中的作用要减小,而是要不断转型和优化,推动构建新的政社关系,需要重点解决好两个问题:一是避免政府在社会治理中的“越位”与“缺位”。“越位”是指本该由市场主体和社会力量来承担的事务却由政府承担,比如全揽社会治理资源配置、政府通过主管主办等方式直接介入社会团体和事业组织发展等。“缺位”是指政府对新出现的社会问题和关键领域,治理能力滞后和弱化,比如食品药品安全、环境保护、基本公共服务、市场与社会监管等。二是政府与社会的协同机制从过去的“大政府小社会”向“强政府强社会”转变。“强政府”要求发挥政府主导作用,通过改革激发社会活力,用政策保障社会公平,用规划引导社会预期,用监管规范社会秩序。从管制型政府向服务型政府转变。“强社会”要求增强社会多元主体的活力。引导传统社会组织从政府代理人和代言人,向政府合作者和服务提供者转变,积极培育新型社会组织,提升社会组织和城乡基层社区、公众参与社会建设的能力,拓宽参与渠道,实现社会多元参与的制度化和法治化。

1.2 改革基层治理组织体系

基层治理的组织体系正在进行深层次的变革。主要表现在政府从管理型政府向服务型政府转变,由此带来行政管理体制从条块分割向集成化、模块化方向转变。为了破解基层治理工作中过去常见的政府“大包大揽”“上面千条线,下面一根针”等等问题,各地做了很多探索。比较成功的、带有共性的做法是,重新梳理政府在基层治理中的权限和责任,理清市县和乡镇两级权责关系,编制两级政府权力清单和责任清单;按照权责一致、能放即放的原则,在产业发展、市政管理、社会服务、民生事业等方面,赋予基层更大的管理权限,也给予市场和社会更多的参与空间。与此同时,政府打破原来的基层组织工作体系,对名目众多的基层治理工作进行集成化、模块化改造。在省内打造省、市、县、乡统一、贯通的治理平台,推动政府资源和服务关口向基层下移。有的省市综合治理平台可以深入到村一级,建立起基层全科网格,为村民办事不出村、问题和矛盾就地化解提供一套全新的组织体系和解决方案。在这方面不少地方已经积累了许多成功的经验。

1.3 转变社会治理工作模式

这种转变体现在两个方面。一是从传统的以行政管理手段为主,逐渐转为以法律和制度手段为主,行政和市场手段为辅。正如习近平总书记所强调的,政府要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,依法治理经济,依法协调和处理各种利益问题。政府社会治理职能法定化意味着政府机构设置、职能定位、权力边界通过法律方式予以明确,职能调整经法定授权程序完成。针对转型期出现的新型社会形态、社会结构和社会建设任务,加快社会治理重点领域的法治化建设,为政府履行有关执法和监管工作提供法律和制度依据,形成法律、行政、公众、舆论共同监管的多元治理体系。二是互联网信息技术和大数据的运用正在改变基层治理工作模式。比如“雪亮工程”以县、乡、村 3 级综治中心为指挥平台,通过公共安全视频监控联网应用,基本实现治安防控“全覆盖、无死角”;基层网格通过信息编码技术,对辖区范围内的人、地、事、物、组织、民情热点等要素归入单元网格进行系统化、数字化管理。为了打通各部门、各条块之间的信息孤岛,有的省市正在进行“一张网”建设,打造全省一体化的基层治理综合信息平台,统一基层公共数据、统一接口服务、统一用户认证、统一 APP 集成平台,打通各级部门垂直管理系统和各个基层平台数据,实现基层业务跨层级、跨部门进行大闭环协同运行。这样就为“公共服务零距离、政府执法不扰民”的工作模式创造了条件。

除此以外,各地在鼓励多方主体参与、完善社区治理体系、加大政府购买社会服务力度、开展乡规民约建设等方面也有很多创新的做法。总体上看,改革开放以来,我国社会治理工作最早源于治安管理,兴起于综治和维稳,发展于城乡社区建设,成熟于社会公共服务体系建设,今后向集成化、专业化、数字化方向发展是一个必然趋势。

2智库开展社会治理研究的特点我国社会治理现代化离不开智库的研究与参与。智库是独立的政策研究机构,它通过科学的研究方法对与政府、企业、社会公众密切相关的政策问题进行跨学科研究,提出咨询意见和政策建议。习近平总书记指出,智库是国家软实力的重要组成部分,在国家治理体系和国家治理能力现代化中将发挥越来越重要作用。2015 年 1 月发布的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确,到 2020 年要形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系。随后开展国家高端智库建设试点,重点支持建设 25家高端智库,对智库发展的顶层设计和方向任务做出引领。

在国内社会治理实践中,智库的作用体现在3 个方面。首先,研究并探索我国社会治理的最佳政策实践。发挥思想库的建言献策和参谋助手作用,系统总结国内社会治理工作的发展脉络和实践经验,探索中国特色社会主义社会治理体系的理论基础和政策体系,为社会治理相关决策部门提供政策思路和建议方案以影响决策,并对有关行动方案和实施效果做出论证、评估。开展国际智库机构合作、双边与多边交流及政策研讨,“走出去”和“请进来”并重,加强中国的社会治理政策实践与其他国家社会治理经验之间的交流。其次,引导并平衡社会舆论和利益分歧。智库作为社会治理的主体之一参与多元共建共治,以客观中立理性的专业立场,深入社会各界特别是基层一线,广泛调研听取各界的意见建议,通过发布政策分析和解读文章、论著、政策评论、开展研讨,对社会公众进行政策传播和普及。在利益群体和诉求多元化的环境下提出独立政策观点,为不同群体的利益诉求提供交流平台。第三,成为政府与社会各界联系沟通的纽带。我国有各类智库 2,000 多家,党政军相关部门所属智库占比约为 40%,高校、企业与社会组织类智库约占60%。智库既与政府部门的决策需求紧密对接,又是不同领域、行业、地区、群体在经济社会发展中表达相关诉求的重要载体,成为跨职能部门、跨行政层级进行有效沟通的重要纽带。政府经常在智库研究人员中选拔官员,而离任官员中也有相当一部分人进入智库开展政策研究工作,进一步强化智库在政府与各界联系中的纽带作用。与高校哲学社会科学研究范式相比,智库的研究有以下 4 个特点。

2.1 以决策需求作为研究导向,强调实践性的研究逻辑

我国智库的基本使命是为中央和各级党委政府科学决策提供高质量的智力支撑,推动决策的科学化民主化。智库的研究对象主要是政策实践,具体到社会治理领域,研究方法主要是与政策部门、地方政府和基层社区保持密切沟通和联系,通过实地调查研究,在全面掌握政策实施情况和实践经验的基础上,提出对具体问题的政策建议。从这个角度看,智库研究基础既重视数据,又重视事实,强调对经济社会运行具体情况做出“唯实”分析的基础上,对社会发展规律和政策构建“求真”,用实践逻辑的总结推动政策理论逻辑的改进。陈云同志提出“不唯上,不唯书,只唯实,交换,比较,反复”,“要找出解决问题的办法,必须首先弄清事实,这是关键问题”。在弄清客观事实的基础上,听取多方面的意见,从多个角度去考虑问题,经过反复比较分析,最终形成可信可靠的研究框架和结论。

2.2 以综合研判与战略谋划为核心能力,强调前瞻性的研究逻辑

智库研究主要聚焦于改革发展稳定的全局性、战略性、长期性问题和经济社会运行中的热点难点问题。当前正是全面深化改革的攻坚期和经济增长阶段的转换期,在“一张蓝图绘到底”的同时要有效应对各种新挑战、新问题的不断涌现。这就要求智库对经济社会相关领域运行的总体形势和发展趋势有全面深入的把握,把战略谋划和综合研判视为核心能力,先于大多数人发现重大问题并做出科学准确的预判。国内过去十几年社会治理领域的研究重心经历了从转型社会、基层自治,到社区参与、社会组织、网格管理、社会治理创新等一个从宏观到微观再到宏观的过程。面向新时代,如果以 2050 年建成社会主义现代化强国作为时间标尺,则需要对社会治理的法律制度体系、多元参与体系、公共服务体系、民主协商体系、社会组织体系等方面做出系统性、前瞻性的谋划与设计,稳步推进我国社会治理体系的制度变迁。

2.3 以解决现实发展问题为衡量标准,强调实用性的研究逻辑

智库的功能为面向实际工作部门的决策咨询和面向社会公众的政策解读。从工作部门的需求看,智库研究的价值主要体现在政策建议的针对性和实用性上。这些政策建议,无论是决策前的综合研判、政策实施的过程评估还是政策落实的效果评价,最终要应用在各级政府出台的工作报告、政策制度和规划意见之中。如果有关政策建议脱离地方工作实际,提出的解决方案不具有可操作性,则将失去服务决策的功能。从社会公众的需求看,智库研究的价值体现在用专业的分析为公众阐述政策发展脉络和具体内涵,理清政策实施与公众切身利益的内在联系和传导机制,积极引导社会预期和舆论风向。如果有关研究结论和建议脱离民情民意,脱离现实生活,则将失去服务社会公众的功能。检验智库研究质量的标准不仅在于理论自洽和方法规范,更重要的是研究结论和建议方案要经得起实践、经得起时间、经得起公众的检验。

2.4 以科学精神和客观理性为基本立场,强调独立性的研究逻辑

智库的独立性被视为立身之本,也是公信力的来源,但独立性不是智库与生俱来的、天然的属性,而是各国政治体制和决策机制长期运行选择的结果,其表现形式各不相同。事实上,不少西方智库尽管在治理结构和制度安排上保持了与政党、社团和出资人的独立关系,但仍然有很强的政治倾向,摆脱不了利益代言的风险。我国智库的独立性,有别于西方智库所强调的机构治理的独立,而是强调智库站在国家整体长远利益和公众最广泛根本利益的角度开展研究,坚持科学精神和人民立场,不为特定利益群体代言。这是我国决策需求集中统一、人民立场即为党的立场的鲜明特点所决定的。在社会治理研究中,这种独立性具体表现为深入社会一线和基层社区开展调查研究,发现真实问题,反映社会发展和人民生活的真实诉求,以事实和经验为分析基础,确保研究不受政策部门和特定群体利益的干扰。

3把握新时期我国社会治理创新发展需求随着全面深化改革从经济领域向社会领域延伸,社会治理领域的决策咨询需求不断增多。对智库而言,社会治理现代化将成为又一个重要的“蓝海”领域。从社会治理工作的发展趋势看 , 有3 个特点对智库研究范式有重要影响。一是治理的精准化。要科学制定城乡社区的规模布局,摸清人、地、事、物、组织等基层社会要素的“底数”,按照便于管理和服务的原则进行服务平台及网格建设。利用现代信息技术手段,以网格化管理为依托,综合运用电子地图、远程监控、视联网等技术,进行集成化、精准化管理。二是治理的法治化。综治、信访、基层自治、社会组织、环境保护等重点领域的立法进程需要加快。当前基层治理中出现的新问题、新矛盾,往往无法可依。我国从“人情社会”向“公民社会”和“法治社会”的转变仍在进行,群众对社会治理的公共认知、法制观念、参与程度,以及依据法律进行自我管理社会事务的能力正在提高。三是治理的专业化。政府不再是社会公共服务的唯一提供者。社会组织和企业等专业机构,在社会治理和公共服务所涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等方面正在承担更多的责任。政府则更加突出对社会参与力量提供服务并加强监管的职责。智库作为政策研究机构,在把握新时期我国社会治理创新发展的特点中,应进一步在构建政策理论框架、理顺政策及工作体系、改进数据分析技术、提供最佳政策方案等方面有所创新。

3.1 构建本土化、溯源性、具有解释力的社会治理分析框架

“治理”理论源于西方学界,本意是一种自主的协调机制,用以协调那些源于政府但又不限于政府的各类社会公共机构和行为者,引导他们明确在经济社会发展中利益相关领域存在的权责边界和权责依赖,促进各方行为实现自主、动态的优化和调整。它强调各方利益主体的自主自治而不是政府的权威,政府的责任和能力主要体现在对各种自主自治行为加以有效的引导和监管。可以说,西方“治理”理论是在资本主义市场经济高度发展的基础上,对政府失灵和市场失灵的一种反思和校正,带有明显的“去中心化”特点。尽管后来又提出“元治理”理论,用于强调基本规则制定者(很大程度上是政府)的作用,但政府只不过是各种治理主体“同辈中的长者”。

在国内的政策语境中,“治理”更重要的含义是“治国理政”以及在此语境下对改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域、各层面的执政方式和执政过程的一种概括。对于社会治理的政策内涵、工作边界和发展规律是什么 , 各地仍在实际工作中探索,理论构建仍滞后于实践需要。国内社会治理相关研究的分析框架大致有两种。一种是西方“治理”理论在社会领域的应用,强调多元主体通过一种自主的协调机制来实现治理。另一种理解是党委政府在社会领域的“治国理政”行为,是在坚持党的全面领导前提下,实现政府行政权力和公共服务向社会和基层的有效延伸。这两种理解内在是相互抵触的,但在实践中又以一种独特的方式耦合在一起。中国实行“党建引领”“党建 +”的社会治理模式从世界看独一无二,与西方治理理论强调“去中心化”的模式并不相同。在中国实践情景下,如何界定政府与社会的职能边界 , 如何构建中国特色社会治理的理论和政策分析框架仍然是一个很迫切的任务。智库直接和各级决策部门的工作对接,对此可以做出更加深入而有益的探索。

3.2 深入把握我国城乡社会治理的转型特点与内涵

一是把握治理思路的转变。过去一段时期,我国基层社会治理主要以维稳为着力点。多数地方由政法综治等强力部门牵头开展工作,以群体性风险的事前防控和事后管控为主。随着我国经济迈入中高收入阶段,基层治理要在维持社会稳定秩序的基础上,进一步全面激发社会活力,构建高凝聚力、高包容性、高参与度的社会结构。要逐步从政府管治为主向多元共治、基层自治转变,从风险防控为主向提供高质量公共服务、激发社会活力转变。二是把握治理职能的转变。党的十九大强调要加强社会“共建共治共享”,意味着要加大基层群众协商及社会力量参与的力度。在新型政社关系下,政府作为基层治理单一主体的角色正在发生改变。需要关注的是 , 如果乡镇大事交由村民协商自治决定 , 那么政府和社会的职能边界在哪里,一旦协商结果与上级工作部署不一致 , 如何做出协调。不同地区基层政府角色改变的条件和基础是否成熟也存在较大的差异。三是把握治理体系的转变。过去几年,我国基层治理格局发生巨大变化,以城乡社区为主要单元、党建综治与公共服务为主要内容、网格化管理为重要支撑的治理体系日渐成型。但新时期基层治理的目标、范围和工作标准仍需要明确;在现有实践的基础上接下来如何完善,仍需要加强顶层设计;基层公共服务体系、执法监管体系、协商调解体系、网格管理体系需要进一步融合。

3.3 加强实地调查研究和数量分析技术的结合

社会领域研究方法主要有社会事实范式、社会定义范式和社会行为范式。社会事实范式强调对宏观的社会结构、社会制度、文化规范进行研究,在社会结构层次和文化层次探讨社会的本质属性。社会定义范式和社会行为范式更强调从个体行为的微观层次进行社会现象的分析。智库开展社会调查研究,更多基于一种社会事实范式的研究,从宏观政策层面进行事实的分析总结和规律探索,强调对地方社会运行状况的实地调查。既到工作局面好和创新多的地方去总结经验,也要对基层一线、边远困难地区、风险矛盾集中领域进行深入调研,找准短板弱项,解决实际问题。把握好国内城乡、地区、发展阶段的差异,把握好普遍性和典型性之间的关系。从实证研究的角度看,这种经验型的研究方法也是一种广义的实证研究,是行之有效的。同时,十分有必要加强数量分析技术的运用,特别要加强对社会治理一些关键变量,比如政府权力的配置、社区自治能力、社会组织参与、基层矛盾化解、人口流动与结构变迁等因素的量化研究,从一个中长期的时间序列进行分析并找出各种因素之间相互作用的方式和数量关系。在目前基层治理各种数据不断完善、不断丰富、不断集成的情况下,把实地调查研究和数量分析技术有机地结合,是今后智库开展社会治理研究的主要趋势。

3.4 系统化提出我国社会治理的新时代对策方案

在推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标下,智库要发挥好建言献策、启迪民智的作用,致力于把党的领导和社会主义制度优势转化为社会治理优势,实现发展与稳定的统一,秩序与活力的统一,政府主导与各方参与的统一。一是,围绕全面推进依法治国,健全我国社会治理的法律法规、政策制度和行为规范,确保社会治理各项工作向制度化、规范化和标准化方向推进。二是,围绕深化行政体制改革和基层治理创新,健全完善社会治理组织体系。坚持党的领导,注重发动和依靠群众,促进民事民议、民事民办、民事民管,健全党组织领导、政府主导,以群众性自治组织为主体,社会各方广泛参与的社会治理组织体系。三是,立足共建共治共享,健全完善多元主体参与体系。厘清政府与市场、政府与社会的职能边界,在配置治理资源、培育专业化社会组织、提供居民服务等事项上,赋予市场和社会更多参与空间。推动社区、社会组织、社会工作“三社联动”,引导社会组织及专业社工机构参与。四是,坚持以人民为中心,健全完善社区服务体系。构建涵盖政府公共服务、市场便民利民服务和居民自愿互助服务等为一体的城乡社区服务体系。扩大公共服务供给,加快发展社区商业服务,完善服务网络,改进服务方式,优化服务流程,推动建立一批规模较大、功能比较齐全、示范作用明显的社区服务中心,鼓励发展民办服务机构,提高公共服务的专业化能力。五是,推进自治法治德治相融合,健全完善农村治理体系。按照城乡融合发展要求,以全面提高农村居民生活质量和文明素养为根本,提高农村治理和服务水平,全面补齐农村治理短板。完善矛盾纠纷多元化解机制,有效预防和就地化解矛盾纠纷,提高农村应对处置突发事件的能力,不断形成工作机制健全、基础设施完善、服务水平优良、环境美化、治安良好的农村治理新格局。总之,智库充分发挥决策咨询作用,深入总结城乡社会治理创新和成效,系统提出对策方案,引导全社会重视和参与,推动我国社会治理工作迈向现代化。

(参考文献详见《智库理论与实践》官网(zksl.cbpt.cnki.net)全文)

(责任编辑:管理员002)

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