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​国际新趋势下社保压力激增及解决路径

时间:2020-09-21 08:37来源:未知 作者:管理员007 点击:

来源:中国经济时报-中国经济新闻网   

耿晋梅

老龄化已不同程度地在全球不同地区显现出来,或即将显现;数字化作为经济发展的新驱动也正在全球展开;全球经济遭遇新冠肺炎疫情持续蔓延,下行趋势愈加明显。人口老龄化、数字化以及经济下行正成为当下全球经济发展的三大背景。中国社会也自发性或被动地处于这样的趋势中,虽然这三大背景对经济社会的影响还存在着不确定性,但是都对社会保障收支体系提出了严峻的挑战。因此,解决这个矛盾就成为了世界性的难题。中国也应顺应趋势,尽早提出有效的对应措施。

人口老龄化、数字化和经济下行新趋势下社保收支矛盾突出

(一)人口老龄化直接引发即收即付养老体系和医疗体系的收支矛盾

人口老龄化直接增加养老金和医疗金的支出压力,同时,工作人口减少,人口红利消失,使总缴费收入面临减少的境地。另外,老龄化的劳动力在技能知识更新上的弱势,又非常不利于生产力发展,这些都增加了对经济增长的不利因素,从而削弱整体缴费能力,不利于公共资金的筹集。对大多依靠公共养老保障的国家来说,社会保障将面临资金不足的挑战。尤其对于施行现收现付制的国家,问题更加严重。目前,有相当数量的发达国家的人口已经开始下降,据测算,至2100年,人口减少的国家比例预期将从10%上升到65%,这也包括发展中国家(UN, 2015;IMF,2015)。

中国和拉美等发展中国家人口老龄化相对发达国家滞后产生,并且目前经济增长率较高,可以弥补一部分收入,但是长期看,可能要面对比发达国家更大的挑战(Jackson,Strauss,and Howe 2009)。数据也显示,2018年中国65岁以上的老年人口比重已达到12%,老龄化社会已经到来,并且在未来的几十年内还会进一步加重。

(二)数字经济引发的结构性失业和社保漏洞将增加社保支出压力

数字化目前被认为有人工智能、自动化和平台经济两个含义。数字化作为一个整体的扩张对社会保障收支方面的影响主要体现在两方面。

自动化、人工智能引发替代性和就业结构转变。随着智能化的深入发展,已不仅只是替代简单体力劳动,也可以替代许多的脑力劳动。Frey and Osbor ne(2017)研究发现,在美国702种不同岗位会存在被自动化的概率,也显示47%的工人预计在未来20年会面临被自动化的风险。自动化、智能化的发展还迫使劳动力市场发生显著的两极分化,中等技能的职位会减少,而个性化劳动和人工智能科技等高科技职位会增加(Acemogl u·Au-t or,2011;Aut or,Katz,·Kr ueger,1998)。在德国等发达国家中的数据和研究都已显现出,机械性的要求熟练技能性的岗位逐渐减少,如农业工人,而更多的个性化和安全性就业增加,如健康助理、个人安全等(Eichhor st·Buhl mann,2015;Ar nt z,Gr egor y,·Zier ahn,2016)。

平台经济模糊了传统行业界线和职业标准,并催生新型职业,这要求社保体系要适应变化建立新标准,这种转变过程会影响社保收支变化。平台工作者通常被界定为自由工作者,在社会保障系统中,与传统从业者相比,没有承担雇主和利润的税收责任,在社保支出方面的不公平导致市场竞争不公平。同时,平台经济不断占据重要位置,自由职业者的定位限制了社会保障系统在覆盖面和水平上的发展,在数字经济不断深化和缴费受到挑战的情况下,社保收入会遭受损失。另外,平台经济的企业遵循不同的运行模式,平台企业自己制定市场规则,自己收集数据,许多企业有较大选择权能规避社会保障成本(Ber g2016,18);数字经济的创新性质也对税基政策提出更高的要求。

中国处于数字化发展的世界领先地位,据统计美国和中国的数字经济规模占到世界总量的40%,因此,相关政策的研究和制定要加紧进行。

(三)全球经济下行加大社保收入减少的可能性

经济下行态势仍在全球持续,加之受到全球疫情持续影响,更为经济前景蒙上不确定性的阴影。在经济下行的情况下,一方面由于企业和个人收入下降,引起税费调节器自动减少财政收入,同时,政府为刺激经济,又存在主动降低税费的压力。因此,财政收入包括社会保障缴费都会遭遇收入水平下降的境遇。另一方面,企业受到经济影响,开工不足,这又加大了社保支出的压力。中国宏观经济受世界经济和国内经济转型的影响,也面临经济下行的巨大压力。虽然2020年新冠肺炎疫情下经济表现不俗,但是下行调整趋势依然不可扭转。中国政府延续近几年减税降费的政策,又不同程度下调了社保缴费率,发行了特别国债,这些事件都显示了经济下行下财政收支压力的加大。

应对社保收支矛盾的解决途径

(一)社保缴费率短期内应保持下行态势

提高社保缴费率无疑是增加社保收入最简单直接的手段,但是经济下行的背景下,不易轻易采用。结合中国实际考虑,中国目前的社保缴费率水平在世界排名中处于较高水平,也远高于“金砖国家”,存在较大的降低空间(白重恩,2010)。因此,短期内,社会保障缴费率应遵从减税降费的经济背景,提振经济,以保证社会保障长期可持续发展。

增加社保收入应主要依靠升级现有社保体系和提升缴费效率。

即使一些社保制度已很完善的国家也采取了扩大税基的政策,如爱尔兰将缴费基础从劳动所得扩展到非劳动所得,比如投资收入和租金。中国社会保障制度本就还存在很多盲区和结构性的不平衡,因此,应完善社会保障缴费机制,增加社会保障缴费基数,提升管理监督水平、服务水平,扩大社会保障缴费人群。

(二)扩容社保体系以应对数字化趋势

数字经济带来了社会保障体系政策上的挑战。一些发达国家政府也在尝试实行一些改革。这些措施既是为了深度优化社会保障内部体系,同时,也是“开源”,可以缓解社会保障收支矛盾。中国应借鉴其中的先进经验。

第一,追溯雇用和个体经营者的定义。因为雇用形式和传统类别边界变得模糊,除了个体经营者和依赖雇主的工人以外,需要讨论第三类工人,比如承包商和独立工人(Al oisi 2016;Masel l i 2016)。在美国,一个新类别“独立工人”的引入正在讨论——特别是关于社保体系和平台经济需求的协调关系(Har r is and Kr ueger,2015)。第二,社会保障向现在不包括在体系内的雇用形式延伸,特别是对个体经营者,包括线上和线下、包括主要和次要活动,尤其是养老和残疾。在德国,只有某些“类雇主”的个体经营者个人现在被要求纳入固定的养老保险项目,其他人群,比如艺术工作者和小说家、医生等可以选择其他模式。因此,将所有类型的个体经营者纳入社会保障体系,而不是向他们提供一个相当慷慨的“选择退出”条款。缴费可以由经营者直接支付,也可以由消费者通过平台强制支付,当然,这会影响服务价格,相当于雇主支付。例如,德国对艺术工作者已有的一种模式就是缴费的一部分由用户承担。

(三)延迟退休年龄,慎用“一刀切”,减缓社保支出压力

近年来,世界各国围绕老龄化普遍制定了相应的社会保障政策的改革措施。欧美发达国家相对更早,拉美国家相对滞后,也作了相应的政策调整。

在长期人口老龄化的压力下,几乎每个改革的国家都出台了延迟退休年龄的方案,普遍提高到65岁左右。可以看出是大势所趋。如,欧洲国家卢森堡、爱尔兰、法国等,亚洲国家日本,拉美国家巴西等。但是,延长工作年限的方式有所不同,如卢森堡着重通过影响退休金的方式进行鼓励延长工作时间。卢森堡政府2012年提出了有关社会养老金的改革。养老金分三个部分:一次性收益、与收入相关的部分和与工作年限相关的部分。在40年(2013—2052年)的过渡期,一次性收益的比例逐渐从2012年的社会最低收入的23.5%提高到2052年的28.0%;在2012年,退休年龄和职业年龄的总和必须高于93年,在2052年必须高于100年,每个个体能够增加1.85%的收益率,在此基础上,每增加一年增加0.025个百分点(而非2012年的0.01),2.05%封顶;相应减少与收入相关的比例。

中国采用延迟退休年龄政策已是必不可少,但是应灵活、科学制定政策,不应“一刀切”。中国的人力资源除了一般性的个人差异外,在区域、行业等方面都存在严重的多层次的不平衡现象,为了更有效发挥人力作用,更为了促进就业结构的良性转变,在延迟退休年龄政策上,应采取强制与自愿、计划与市场相结合的机制,设计一套更为精细的退休政策方案。

(四)要“精打细算”,严格审核社保支出制度和优惠政策

高福利国家普遍收紧了养老支出的标准,取消一些重复和不合理的社会福利支出以及一些优惠,如爱尔兰、法国、日本等。爱尔兰在2014年,废除了雇员缴费天花板,废除了对雇员养老金缴费的救济,废除了雇员的缴费免除额;救济支出要经过更严格的条件;针对失业和疾病补贴,减少补贴的水平和持续时间。法国自上世纪90年代以来,收紧对公共医疗卫生支出,增加自费支出。过去30年间各类公共医疗卫生支出的占比从79.9%下降到75.7%,私人执业者的支出下降最大,公共支出从76.7%下降到63%。中国社会保障制度目前还处于全面发展的过程中,不存在削减的问题,但是,在发展过程中应未雨绸缪,科学制定规则,严格审核制度。越是高效的社保支出越有利于应对社保收支矛盾。

(作者单位:中国社会科学院财经战略研究院)

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